Наша библиотека

banner opt

Чалова А.И. Влияние административных барьеров на деятельность субъектов малого бизнеса и их устранение

Понедельник, 11 ноября 2013 15:23

Предпринимательская деятельность является свободной, инициативной деятельностью дееспособных физических лиц и юридических лиц, о чем говорится в Конституции страны и в ГК РФ, однако государство в лице его законодательных и исполнительных органов регулирует деятельность субъектов малого предпринимательства [1]. Суть проблемы состоит в том, чтобы ограничить объем государственного регулирования, так как полностью отказаться от применения административных барьеров невозможно. Однако, практика деятельности субъектов малого предпринимательства свидетельствует о том, что на пути развития предпринимательства имеются многочисленные административные барьеры: сложное законодательство непрямого действия, наличие многочисленных подзаконных актов, противоречия между законодательством на федеральном, региональном и местном уровнях, высокая степень инспектирования и контроля без предварительного извещения субъектов малого предпринимательства, значительный объем различной отчетности и слишком большое количество контролирующих органов на разных уровнях хозяйствования [2].

Административные барьеры (бремя) имеются во всех развитых странах. Так, основными причинами административного бремени в странах - членах ЕС являются слишком сложные формы и требования, слишком большое количество форм и требований, слишком частая их необходимость предоставления контролирующим органам, частные изменения форм отчетности, низкое качество государственных органов, осуществляющих контроль за деятельностью малых предприятий, и др. Осуществление проекта Тасис "Поддержка развития малого предпринимательства" показало, что административные барьеры обходятся предприятиям в странах ЕС в сумму, составляющую примерно 3-4% от ВВП. В основном от административных барьеров страдают малые предприятия, так как административное бремя из расчета на одно предприятие и на одного работника существенно различается в зависимости от размера предприятия. Так, административное бремя в расчете на одного работника для предприятия со штатом 1-9 человек составляет в среднем 3500 евро, тогда как для фирм со штатом 100 человек этот показатель равен 600 евро. В США, например, конторские затраты и время, связанное с бумажной работой и исполнением административных требований, обходится для фирм с 1-4 работниками в 2080 долл. в расчете на одного работника в год. Крупные фирмы с числом работников от 500 до 900 человек тратят на преодоление административного бремени 120 долл. в расчете на одного работника.

По мнению Всемирного банка, основными препятствиями, мешающими в России развитию предпринимательства, являются административные барьеры, налоговое бремя и коррупция.

Ресурсный центр малого предпринимательства дает следующее определение административных барьеров: "помехи, с которыми предприниматели сталкиваются в процессе своей хозяйственной деятельности и которые создаются чиновниками органов исполнительной власти". Многие исследователи считают, что административные барьеры - это затраты предприятий, связанные с исполнением законодательства и многочисленных нормативных документов, так называемых подзаконных актов. Однако, по мнению Ресурсного центра малого предпринимательства, понятие административных барьеров значительно шире.

По мнению авторов программного документа "Борьба с административными барьерами на пути развития предпринимательства. Практика стран ЕС", для наличия административных барьеров в РФ имеется несколько причин, причем каждая создает препятствие для хозяйственной деятельности субъектов предпринимательства.

Во-первых, "некачественное законодательство", которому не хватает прозрачности и которое сложно исполнять. Следование законным путем оборачивается огромной потерей времени. Временные затраты или взятки, позволяющие их избежать, превращаются в значительные барьеры. По сути, взяткой является и предложения каких-то структур быстро провести регистрацию нового предприятия, но за определенную плату.
Так, весной 2004 г. Российское партнерство по корпоративному управлению и социальной ответственности провело исследования, касающиеся внутренней коррупции. Выяснилось, что представители крупного и среднего бизнеса предпочитают устанавливать особые отношения с нужными чиновниками, задействовать административный ресурс, включая правоохранительные органы и судейское общество. Цель понятна - получить преимущество над конкурентами любой ценой. Открытость и прозрачность в таких случаях служит им только помехой. При этом только прямые (исключая взятки) потери предпринимателей от коррупции составляют более 6 млрд. долл. в год. Общий рынок взяток, по данным исследования фонда ИНДЕМ, составляет 40 млрд. долл. в год.

Во-вторых, противоречия между федеральными и региональными законами, создающие конфликты интересов, которые можно разрешить либо с помощью дорогостоящего юриста, либо путем дачи взятки ответственному чиновнику. И то и другое оборачивается серьезными барьерами на пути развития предпринимательства вообще, а малого - в частности.

В-третьих, необоснованный отказ в государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя; длительная волокита в процессе государственной регистрации, получении лицензий, сертификатов, отказ в предоставлении консультаций, например, о порядке взимания отдельных видов налогов. В ст. 169 УК РФ установлена уголовная ответственность за воспрепятствование законной предпринимательской деятельности: за неправомерный отказ в регистрации индивидуального предпринимателя или коммерческой организации либо уклонение от их регистрации, неправомерный отказ в выдаче специального разрешения (лицензии) на осуществление определенной деятельности либо уклонение от его выдачи, ограничение прав и законных интересов индивидуального предпринимателя или коммерческой организации в зависимости от организационно-правовой формы или формы собственности, а равно ограничение самостоятельности либо иное незаконное вмешательство в деятельность индивидуального предпринимателя или коммерческом организации. Однако на практике эта статья УК РФ фактически не действует[4].

В-четвертых, проведение большого числа проверок малых предпринимателей, к тому же различными контролирующими органами, количество которых пока на федеральном и региональных уровнях весьма велико, причем проверки они проводят несогласованно, нередко у предпринимателей и государственных служащих имеются разные права и обязанности, что приводит к неоправданным санкциям в случае выявления нарушений. В Российском обозрении малых и средних предприятий (2002 г.) говорится: "В деятельности контролирующих ведомств явно отсутствует принцип презумпции невиновности, осуществление различных контрольных функции не скоординировано между собой, их масштаб явно чрезмерен, а эффективность низка". Но главная трудность предпринимателей состоит в том, что контролирующие органы (должностные лица) фактически не несут никакой ответственности за результаты проверок. Согласно проведенному исследованию Института социально-экономического анализа и развития предпринимательства, среднее число проверок для малых предприятий составляло около 7 в год, но на подавляющем количестве малых предприятий проверок было больше. На федеральном уровне проверками деятельности малых предприятий занимаются около 30 федеральных органов исполнительной власти, а в отдельных субъектах РФ - значительно больше.

Понимая негативное воздействие на развитие предпринимательства чрезмерного числа административных барьеров, уже в начале 90-х гг. европейские страны начали принимать меры по оценке и устранению ненужных административных барьеров в основном в рамках общей политики дерегулирования. Эта политика направлена на уменьшение всех препятствий для предприятий, а также на улучшение условий функционирования рынков и увеличение доверия сектору малого предпринимательства. Разработанные и применяемые в странах ЕС политика, стратегии и меры по преодолению административных барьеров включают:

- сбор информации и проведение исследований относительно размера и областей применения административных барьеров;

- информационно-консультативную поддержку малых предприятий относительно требований со стороны контролирующих органов;

- совершенствование и упрощение форм отчетности малых предприятий;

- упрощение процедур, сокращение частоты их использования и количества организаций, требующих предоставления информации;

- предоставление льгот предприятиям, в наибольшей степени страдающим от административных барьеров;

- замену существующих законов новыми (в меньшем количестве и более простыми);

- изучение нового законодательства на предмет устранения административных барьеров.

В ЕС основана "Специальная рабочая группа по упрощению условий деятельности предприятий", в которую входят предприниматели, общественные администраторы и эксперты-ученые из всех государств - членов ЕС. Главная цель рабочей группы - изучение законодательства, разработка рекомендации по улучшению процедур для создаваемых малых предприятий облегчению давления со стороны налоговой, социальной среды и статических требований в первые годы существования предприятий. Важную роль играет оценка последствий административных барьеров для малого бизнеса. Так, в Великобритании разработаны принципы, В соответствии с которыми изменяются правила администрирования: прозрачность, адресность, согласованность, пропорциональность и отчетность. Создана рабочая группа "Помощь малым предприятиям в выполнении требований законодательства".

В ряде западноевропейских стран в каждом министерстве есть ответственное лицо за определение административного бремени на стадии подготовки новых законов, разработку плана действий по уменьшению административного бремени, постоянное измерение и наблюдение за размером и развитием административного бремени. В странах - членах ЕС созданы комитеты по административному бремени, которые изучают влияние административных барьеров на развитие малого предпринимательства, поэтому центральным вопросом является измерение последствий административного бремени на результаты деятельности предпринимателей. Разработанная в Нидерландах методология измерения административного бремени на предприятие в год осуществляется по следующей формуле: количество действий, необходимых для выполнения требований, умноженное на время проведения этих действий, умноженное на тариф и на частоту выполнения требований.

В РФ со стороны государства и органов власти субъектов РФ принимаются некоторые меры по сокращению административных барьеров в деятельности субъектов малого предпринимательства. Так, ст. 6 Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" направлена на установление "упрощенной процедуры регистрации малого предприятия, лицензирования, сертификации продукции, а также статистической и бухгалтерской отчетности для малых предприятий", однако не был разработан механизм реализации этой статьи - частично это было осуществлено позже, путем принятия ряда федеральных законов.

Определенную роль в сокращении административного бремени сыграл Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. № 73, касающийся мер по устранению административных барьеров на пути развития предпринимательства и определяющий следующие направления снижения административного бремени:

1) снижение административных барьеров, с которыми предприятие сталкивается в процессе хозяйственной деятельности;

2) сокращение числа лицензирующих органов и строгий контроль всех связанных с лицензированием операций вышестоящими органами;

3) четкое распределение функций по лицензированию, контролю и регулированию между отдельными органами.

Летом 2001 г. Правительство РФ создало Комиссию по сокращению административных ограничений, основными задачами которой являются:

- рассмотрение вопросов применения конкретных форм государственного регулирования предпринимательской деятельности и подготовка предложений о целесообразности их использования;

- подготовка предложений об упорядочении контрольных (надзорных) функций федеральных органов исполнительной власти и их подразделений и подведомственных государственных учреждений, органов власти субъектов РФ и должностных лиц, уполномоченных на осуществление государ-ственного контроля (надзора), за исключением налоговой и финансовых сфер;

- разработка предложений о порядке финансирования уполномоченных органов и организаций, а также предложений по оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление.

Большая роль в осуществлении мероприятий по ограничению административных барьеров принадлежала бывшему Министерству РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, которое разработало и утвердило "Комплекс мер по ограничению и регламентации количества проверок частных предприятий и организаций, проводившихся органами государственной власти, и по снятию избыточных барьеров в деятельности малых предприятий". Комплекс мер предусматривал проведение масштабных обследований для выявления наличия административных барьеров (в региональном и отраслевом разрезе). Главные цели этой работы, проводимой бывшим Министерством со всеми территориальными органами:

- выявление фактов неправомерного нормотворчества органов власти, подавляющих развитие предпринимательства и конкуренции;

- реализация мер совместно с правоохранительными органами и полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, направленных на отмену (изменение указанных актов);

- разработка предложений по совершенствованию федерального законодательства об административных правонарушениях, направленных на упорядочение контрольно-надзорной деятельности исполнительных органов власти всех уровней, и др.

Как показывает практика, одним из распространенных ограничений предпринимательской деятельности, служащим барьером выхода товаров на рынок, является маркирование потребительских товаров местными идентификационными марками, которое вводится нормативными актами органов власти субъектов РФ под разными наименованиями и под предлогом борьбы с некачественными товарами. Распространенными ограничениями в деятельности предпринимателей в регионах являются решения органов исполнительной власти субъектов РФ об усложнении процедур лицензирования отдельных видов деятельности, о неправомерности расширения полномочий органов лицензирования, об ограничении свободы перемещения товаров за пределы территории субъекта РФ, что противоречит Конституции страны и части первой ГК РФ [3].

По инициативе МАП России в субъектах РФ было создано более 30 специальных комиссий по устранению административных барьеров (по состоянию на 1 января 2002 г.), хотя, как известно, в России насчитывается 89 регионов. Процесс создания таких комиссий в регионах продолжается в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ (в ред. последующих изменений).

В ст. 3 данного Федерального закона установлены принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора):

- презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя;

- открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора);

- установление обязательных требований федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами;

- соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля (надзора);

- периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока;

- учет мероприятий по контролю, проводимых органами го-сударственного контроля (надзора);

 

- возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленных федеральным законодательством;

- ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении государственного контроля (надзора) за нарушение законодательства РФ;

- недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний), экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований;

- недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю;

- другие принципы [5].

Однако положения данного Федерального закона не применяются к отношениям, связанным с проведением налогового контроля; валютного контроля; бюджетного контроля; банковского и страхового надзора и других видов специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на финансовом рынке; транспортного контроля; государственного контроля (надзора) администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территориях указанных портов; государственного метрологического контроля (надзора) и др., что суживает сферу действия этого закона.

Важно, что мероприятия по контролю должны проводиться на основании приказов (распоряжений) органов государственного контроля, в которых должны быть указаны следующие сведения: номер и дата распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю; наименование органа, государственного контроля (надзора), фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение мероприятия по контролю; наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится мероприятие по контролю; цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю; правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные акты, обязательные требования которых подлежат проверке; дата начала и окончания мероприятия по контролю.

Продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц, однако срок проведения мероприятия по контролю в исключительных случаях может быть продлен, но не более чем на один месяц. Важно, что в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в три года, но в соответствии с Федеральным законом в отдельных случаях могут проводиться внеплановые мероприятия по контролю.

По результатам проведенного мероприятия по контролю должностным лицом (лицами) государственного контроля (надзора), осуществляющим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах. В акте указываются дата, время и место составления акта; наименование органа государственного контроля (надзора); дата и номер распоряжения, на основании которого проведено мероприятие по контролю; фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), проводившего мероприятие по контролю; наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, фамилия, имя, отчество, должность представителя юридического лица или представителя индивидуального предпринимателя, присутствующих при проведении мероприятия по контролю; дата, время и место проведения мероприятия по контролю: сведения о результатах мероприятия по контролю, в том числе выявленных нарушениях, об их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений; сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя, а также лиц, присутствующих при проведении мероприятия по контролю, их подписи или отказ от подписи; подпись должностного лица (лиц), проводившего мероприятие по контролю [6].

Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающегося в деле органа государственного контроля (надзора).

Юридические лица и индивидуальные предприниматели должны вести журнал учета мероприятий по контролю, в котором должностным лицом органа государственного контроля (надзора) производится запись о проведении мероприятия по контролю, содержащая сведения о наименовании органа государственного контроля (надзора), дате, времени проведения мероприятия по контролю, о правовых основаниях, целях, задачах и предмете мероприятия по контролю, о выявленных нарушениях, о составленных протоколах, об административных правонарушениях и о вы-данных предписаниях, а также указывается фамилия, имя, отчество, должность лица (лиц), осуществившего мероприятие по контролю, и его (их) подпись. Журнал учета мероприятий по контролю должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью юридического лица или индивидуального предпринимателя.

Вред, причиненный юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), признанных в порядке, установленном законодательством РФ, неправомерными, подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством. При определении размера убытков, причиненных юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю неправомерными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), также учитываются расходы юридического лица или индивидуального предпринимателя, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты по деятельности, а также затраты, которые юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, чьи права нарушены, произвели или должны будут произвести для получения юридической или иной профессиональной поддержки.

Таким образом, в Федеральном законе изложен наиболее прогрессивный механизм сокращения административных барьеров в деятельности субъектов малого предпринимательства, однако его практическая реализация во многом зависит от деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, о чем свидетельствует опыт органов власти Ростовской области.

Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - УФАС по РО) в 2007 году было проанализировано 846 нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления на соответствие антимонопольному законодательству.
Проведено 38 проверок на соответствие Федеральному закону от 26.07.2006 №135-ФЗ "О защите конкуренции" нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, из них 4 проверки нормативных актов были проведены с выездом в муниципальные образования (города Азов, Таганрог, Аксайский, Азовский районы). Выявлено 14 нормативных актов органов местного самоуправления, противоречащих антимонопольному законодательству. УФАС по РО по данным фактам было возбуждено 14 дел и выдано 12 предписаний об отмене (изменению) данных нормативных актов. Два дела были прекращены в связи с добровольным устранением нарушений.

В 2007 году были проведены исследования уровня административных барьеров на пути инвестиций в Ростовской области, в которых приняло участие 660 индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, сделан анализ обращений предпринимателей, поступающих по телефонам "горячей" линии, которая работает в каждом муниципальном образовании и в некоммерческом партнерстве "Ростовское региональное агентство поддержки предпринимательства" (далее - НП "РРАПП"). В результате выявлены наиболее острые проблемы, касающиеся, в первую очередь, временных затрат на прохождение бюрократических процедур, проведения различного рода проверок и ситуаций связанных с коррупцией. Материалы исследований направлены правоохранительным и контролирующим органам, территориальным органам федеральных органов исполнительной власти, общественным организациям.

В целях обсуждения полученных результатов для предупреждения правонарушений в сфере предпринимательской деятельности в городах и районах области регулярно проводятся бесплатные семинары, круглые столы, встречи предпринимателей с представителями контролирующих органов, издаются методические рекомендации. Активно к этой работе привлекались средства массовой информации, которые обсуждали выявленные "болевые точки" взаимоотношений бизнеса и власти.

В целях снижения излишнего администрирования в 1999 году была создана областная Межведомственная комиссия при Администрации Ростовской области по устранению нормативно-правовых, административных и организационных барьеров на пути развития предпринимательства (далее - МВК), в состав которой вошли представители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных и контролирующих организаций, депутаты Законодательного Собрания области и органов исполнительной власти Ростовской области.

На заседаниях МВК ежеквартально рассматривались самые актуальные проблемы субъектов малого предпринимательства, которые выявляются путем социологических опросов, исследований и прямых обращений предпринимателей. В 2007 году проведены заседания МВК по следующим темам:

- проблемы взаимодействия субъектов малого предпринимательства с природоохранными органами;

- проблемы реализации сельхозпроизводителями собственной продукции на рынках области, меры по устранению нормативно-правовых и административных барьеров, стоящих на пути производителей и переработчиков сельхозпродукции;

- проблемы доступа субъектов малого предпринимательства к услугам естественных монополий;

- развитие малого предпринимательства на пороге вступления России в ВТО: государственное и общественное участие [7].

Во всех городах и муниципальных районах области созданы муниципальные МВК.

Серьезное значение придается соглашениям о сотрудничестве с федеральными службами. Заключены соглашения с Главным управлением внутренних дел по Ростовской области, территориальным управлением "Роспотребнадзор", Главным управлением МЧС России по Ростовской области (Госпожнадзор). Результатом их реализации стало положительное изменение оценки деятельности представителей контролирующих структур бизнес-сообществом об уровне профессионализма, объективности предъявляемых требований и наличии бюрократических проволочек. 
В ноябре 2007 года подписано соглашение о сотрудничестве с ООО "Ростоврегионгаз". Реализация Соглашения позволит предпринимателям своевременно получать информацию о действиях, предпринимаемых для обеспечения защиты их прав и законных интересов при подключении объектов к газораспределительным сетям на территории Ростовской области.

ООО "Ростоврегионгаз" взял на себя также обязательства по рассмотрению возможности упрощения формы договора поставки газа с субъектами малого и среднего предпринимательства.

Конечно, руководители малых предприятий и другие должностные лица, индивидуальные предприниматели должны самостоятельно изучить все законодательные акты, регулирующие предпринимательскую деятельность, чтобы уметь отстоять свои права.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации. 12.12.1993 г.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. 30.11.1994 г.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. 26.01.1996 г.

4. Уголовный кодекс Российской Федерации.13.06.1996 г.

5. Лапуста М.Г., Старостин Ю.Л. Малое предпринимательство. - 2-изд. перераб. и дополн. - М.: ИНФРА-М, 2007. - 555с.

6. Менеджмент малого бизнеса. / Под ред. М.М. Максимцова и проф. В.Я. Горфинкеля. - М.: Вузовский учебник, 2007. - 269 с.

7. Отчет о реализации в 2007 году Областной целевой программы развития малого предпринимательства в Ростовской области на 2006-2008 гг. // Сайт Администрации Ростовской области - www.donland.ru.

Выходные данные статьи:

Чалова А.И. Влияние административных барьеров на деятельность субъектов малого бизнеса и их устранение. Развитие России в условиях глобализации мировой экономики: Материалы международной научно-практической конференции (Ростов-на-Дону, 22-24 мая 2008 г.) / Под ред. Осипова Ю.М., Архипова А.Ю. Ростов-на-Дону: Изд-во: ЮФУ, 2008.

Теги